Ante la recepción en las Fiscalías de los oficios remitidos de fecha 20 de enero y 2 de febrero del presente relativos al complemento variable por objetivos conforme al RD 432/2004 de 12 de marzo se han recibido múltiples quejas y comunicaciones en el Secretariado de esta Asociación. Respondiendo al clamor de perplejidad e indignación que ha suscitado la Unión Progresista de Fiscales en la reunión del Secretariado Permanente de fecha 28 de febrero acordó dirigir una comunicación al Ministerio de Justicia y al Fiscal General del Estado a fin de poner en conocimiento de los mismos las críticas recibidas.
PRIMERO.- Respecto al procedimiento.-
La ausencia de regulación al respecto hubiera justificado el procedimiento empleado, pero ello no es así, dado que el RD 432/04 en desarrollo de la previsión contenida en el artículo 13 de la Ley 15/2003 de 26 de mayo reguladora del régimen retributivo aplicable a las carreras judicial y fiscal establece el cauce procedimental para la determinación del complemento retributivo de productividad con una claridad meridiana. Pues bien, este procedimiento, se ha ignorado completamente por lo siguiente;
- No existe ningún reparto por Fiscalías de la cantidad asignada ( artículo 3.3 RD 432/04).
- La cantidad asignada lo es para todo el año 2004, no para el segundo semestre, no ofreciéndose razones para su exclusiva imputación al segundo semestre, con preterición del primero, máxime cuando los efectos deben de producirse desde enero de 2004.
- El volumen de trabajo superior en al menos un 20 por ciento de la media nacional del conjunto de la plantilla del Ministerio Fiscal es un objetivo que esta en función del valor que el baremo asigna a cada tipo de actuación por lo que si este no refleja la verdadera carga de trabajo – y efectivamente no lo hace como más adelante se expondrá- el objetivo es irreal.
- Ello significa que siendo necesario para percibir el complemento retributivo por objetivos superar el 20 por ciento de la media nacional, unido al hecho de que no hay asignación por cada Fiscalía, podrá haber Fiscalías en que ninguno de los fiscales puedan percibir el complemento por no superar el porcentaje, contradiciendo el sentido y la finalidad del referido artículo 3.3 del Real Decreto.
- Si se asigna posteriormente- que por el momento se desconoce- a cada Fiscalía una parte de la cantidad global asignada, en el caso de que ninguno de los Fiscales llegue a superar en un 20 por ciento más la media nacional carece de sentido la asignación que ninguno percibirá. O se daría la paradoja de que superándola uno percibiera el total de lo asignado.
- Parece que, además de no haberse asignado a cada Fiscalía una determinada parte de la cantidad global, no se ha tenido en cuenta, como incide el artículo 3.3 RD ,”…entre otras circunstancias ,a la carga de trabajo de cada fiscalía de acuerdo con el número de órganos jurisdiccionales existentes en el respectivo territorio ,orden al que pertenecen, ubicación y número de procedimientos tramitados en ellos, en proporción al número de fiscales integrantes en la plantilla de la fiscalía” .
SEGUNDO.- Sobre los criterios de fijación del objetivo anual para 2004.
Aunque el hecho de haber supuesto el debut del sistema quizá explique los términos en que se ha fijado dicho objetivo —acreditación de un volumen de trabajo, cuya valoración, supere en, al menos un 20%, la media nacional del conjunto de la plantilla del Ministerio Fiscal—, éste parece claramente mejorable.
Dos son las principales críticas a realizar: que se fije un único objetivo para todo el Ministerio Fiscal a despecho de la gran cantidad de diferencias territoriales y funcionales fácilmente observables y que éste sea de índole meramente cuantitativa.
La fijación de objetivos para ulteriores ejercicios debería atender a tales diferencias fijándolos para cada Fiscalía en atención a sus especiales características y, dentro de aquellas en las que venga indicado, incluso por secciones superando las grandes disfunciones derivadas de promediar actuaciones tan heterogéneas como las que se desarrollan en los distintos órdenes jurisdiccionales. Tales objetivos específicos fomentarían la creación o vigorización de las secciones especializadas.
En la misma línea parece conveniente buscar objetivos cualitativos a fin de evitar primar en exceso el mero ejercicio rutinario de las funciones clásicas generando un cierto destajismo que no siempre está al alcance de todos los Fiscales o que presupone acumulaciones históricas de trabajo igualmente ajenas a todo mérito. Tal sistema permitiría, por otra parte, trasladar con agilidad a la actividad cotidiana del Ministerio Fiscal las directrices de la política criminal.
Por otra parte, no puede olvidarse que este capítulo de las retribuciones se enmarca en el contexto de la ley reguladora, con carácter general, de las mismas y que ésta es común a Jueces, Magistrados y Fiscales. Siendo así, debería arbitrarse algún mecanismo de articulación o coordinación con el Poder Judicial en este campo de las retribuciones variables, como apunta la Exposición de Motivos del RD 432/04, de tal manera que se evitara la paradoja de que el Juez o Magistrado titular de un determinado órgano se beneficie de tales retribuciones y el Fiscal encargado del despacho de los asuntos de tal órgano —y, generalmente, de otras muchas tareas— no lo haga pese a ser importantísimo factor en el logro del objetivo judicial retribuido. También podría darse la situación inversa e igualmente chocante.
TERCERO- Sobre la adecuación del sistema de valoración (Baremo) al artículo 2.1 RD 432/04.
Llama la atención en el sistema de puntuación de actividades (en corto, Baremo) que, debiendo ser desarrollo y concreción de los “supuestos” del número 1 del artículo 2 del RD 432/04, los trata de modo muy desigual, así:
- No parece contemplar el primero de ellos, especial dedicación en el ejercicio de funciones. Conviene tener presente que no parece tratarse de funciones especiales sino de especial dedicación en funciones, en principio, ordinarias por lo que no parece tampoco que pueda considerarse desarrollo de este supuesto el último “cajetín” del Baremo. En cualquier caso, la deficiente redacción del RD en este punto aconseja no apoyarse excesivamente en el supuesto a menos que se utilice para remunerar lo que, en paralelo con otras carreras funcionariales, podría llamarse dedicación exclusiva, esto es, la carencia de toda otra actividad de las permitidas por el régimen de incompatibilidades —especialmente las retribuidas.
Tampoco aparece modo alguno de valorar algo tan importante en este contexto como la celeridad en la tramitación (letra d) del artículo 2.1). Sería sencillo hacerlo, por ejemplo, estableciendo que los puntos correspondientes a cada una de las actividades que supongan tramitación sólo se computaran si el trámite correspondiente se evacua en el plazo legal o conferido para ello.
Igualmente no se contempla ninguna valoración específica del supuesto de asunción de mayores cargas de trabajo que parece debe entenderse como voluntaria realización de cuotas de trabajo que excedan de la correspondiente, en principio, a cada Fiscal —por ejemplo, la pertenencia a secciones especializadas simultánea con el trabajo “ordinario” o la asunción del trabajo de algún compañero/a que circunstancialmente no pueda asumirlo sin dar lugar a nombramiento de Fiscal sustituto evitando así el siempre indeseable “reparto” de dicha cuota—. Es obvio que, en tales casos, el Fiscal correspondiente sumaría más puntos pero dar adecuado reflejo al supuesto en el Baremo quizá exigiría incrementar porcentualmente la puntuación de tal “cuota excedentaria”.
b) Respecto de los “supuestos” que si aparecen suficientemente contemplados cabe decir:
En cuanto a los asuntos de especial complejidad o trascendencia, el Baremo parece recogerlos bajo la reiterada referencia a laexcepcional/especial dedicación. Sin embargo y esto parece lo fundamental, no se dan criterios ni siquiera orientativos para determinar qué asuntos en concreto hayan de merecer esa calificación excepto en el caso de los juicios (aquellos que superen las cuatro sesiones). Esto parece especialmente nocivo en la medida en que este “supuesto”, si se interpreta ampliamente, puede paliar los defectos de valoración que se detectan, por ejemplo, en materia de Diligencias Previas. En este sentido, parece que lo más adecuado sea establecer criterios no sólo tan objetivos como sea posible (p. ej. por el volumen de la causa o por el número de imputados, testigos o víctimas o por el reflejo en los medios de comunicación) sino alcanzables por un número relativamente amplio de causas. No resulta, en consecuencia, especialmente feliz ni inocente el cambio de “especial” por “excepcional” que hace ocasionalmente el Baremo. Desde luego, convertir dicha valoración en una facultad discrecional del Fiscal Jefe como parece hacer con carácter general el Baremo dará, muy probablemente, lugar a ofensas del principio de igualdad no sólo entre miembros de una misma Fiscalía sino entre diferentes Fiscalías con la repercusión que esto último puede llegar a tener sobre la media nacional del conjunto de la plantilla del Ministerio Fiscal.
Por lo que se refiere a la asunción de funciones que implique el desplazamiento reiterado fuera de la sede de la fiscalía, la crítica que cabe realizar es la del exceso de valoración que recorre el Baremo entero en relación con los desplazamientos “extra sede”. Aquí debe partirse de que las retribuciones de que se trata no son un complemento de penosidad de tal modo que, desde esta perspectiva y en principio, el lugar de realización de una concreta actividad —o, si se prefiere, el lugar de contribución a los objetivos marcados que son los que definen estas retribuciones— es muy poco relevante. Bastaría, pues, con incrementar en la medida que se crea justa la puntuación de cada actividad cuando se produzca “extra sede”. Por otra parte debería tenerse presente que el “supuesto” del RD no es la realización de desplazamientos sino la asunción de funciones que los impliquen por lo que parecería más ajustado puntuar ésta y no aquellos. En la actual configuración del Baremo, la realización, p. ej., de un juicio de Jurado de cinco sesiones por parte de un Fiscal destinado en una Adscripción Permanente —pero seguramente domiciliado en la capital— valdría por sí sola 475 puntos (5 sesiones a 75 puntos más 5 desplazamientos a 20 puntos). Los ejemplos pueden multiplicarse: la tarea ordinaria mejor valorada a que puede aspirar un Fiscal es ¡visitar un Centro Penitenciario!; lo que vale diez puntos si media desplazamiento —comparecencia dehabeas corpus— carece por completo de valor si no va precedido del mismo.
CUARTO.- Sobre el análisis del Baremo adjunto a la comunicación de la Inspección Fiscal de 20 de enero de 2005.
Además de lo ya apuntado de pasada y como ejemplos en el apartado anterior, pueden sugerirse algunas mejoras:
Parece observarse un diferente criterio al reflejar las actuaciones fiscales en los distintos órdenes jurisdiccionales: así, mientras en el penal ordinario —no de menores—, vigilancia penitenciaria o social, parece imperar un criterio tendente a individualizar cada una de las actuaciones del Fiscal —lo que podríamos llamar criterio atómico pues parece buscar, no obstante sus defectos de todo tipo en tal empeño, el detalle de los actos mínimos indivisibles del Fiscal—; en el resto de los campos y, muy singularmente, en el orden civil da la impresión de haberse optado por fórmulas más amplias y genéricas con continuas referencias a “procesos”, “procedimientos” o “expedientes”. Poca duda ha de caber en que resulta preferible, con carácter general, el primer criterio en tanto que más ajustado al pormenor de la tarea a mensurar. Si se mantuviere tal diferencia de criterio, la observación de las puntuaciones asignadas obligaría a precisar que las mismas deben corresponder al conjunto de la actuación del Fiscal en tales procedimientos con independencia del número de concretas intervenciones o dictámenes que ello haya supuesto pues lo contrario daría lugar a una gran sobrevaloración de muchas de ellas en relación con las que se producen en los campos primeramente mencionados. Este parece ser el sentido de la nota (5) del Baremo.
El Baremo parece haber preterido sus precedentes. En este sentido, el viejo Estado numérico de asuntos despachados…usado, al menos en la Fiscalía de Valencia, durante años aventaja frecuentemente al Baremo. Así, en la agrupación de las actuaciones puntuables por tipos de procedimientos, lo que facilita su localización y la identificación de las eventuales carencias, o en la presencia de numerosas actividades de la práctica no reflejadas en el Baremo. Este último aspecto de las carencias es especialmente importante. Sin ánimo exhaustivo pueden citarse entre las principales y sólo en el campo penal ordinario:
- La celebración de juicios ante jurado.
- la interposición de recursos que no sean contra resoluciones de fondo —noción que, por otra parte, el Baremo no precisa mínimamente— o en asuntos de especial dedicación.
- la impugnación/contestación de recursos fuera de los casos de sentencias o de asuntos de especial dedicación
- los dictámenes interesando, en el trámite de los actuales artículos 780 ó 798.1 Lecrim., la práctica de diligencias o la transformación del procedimiento.
- las peticiones de diligencias (artículo 311 Lecrim.), transformaciones o revocaciones en los Sumarios.
- las numerosas actividades en el ámbito de los procedimientos por Jurado no reflejadas que, en general, se vinculan con las comparecencias, audiencias y diligencias con presencia del Fiscal tan frecuentes en los mismos.
- igualmente en el campo de los Juicios de Faltas pues el Baremo parece reducir las actividades posibles en este ámbito al recurso/contestación contra las sentencias, a la celebración de los juicios y a las vistas de las apelaciones olvidando la gran cantidad de intervenciones que se producen durante la tramitación o en las ejecutorias correspondientes.
- en ejecutorias se agrupan los diferentes dictámenes a despecho de la desigual trascendencia y esfuerzo que implican unos u otros.
- las retiradas de acusación pese al preceptivo informe que conllevan.
- las comparecencias de habeas corpus sin desplazamiento.
- la valoración de la preparación de los juicios no celebrados , de las celebraciones parciales o prorrogadas a la tarde.
- en general, la posibilidad de reflejar las intervenciones innominadas bajo epígrafes, en los distintos ámbitos, del tipo de “otros dictámenes” que existen en otros ordenes jurisdiccionales.
- la pertenencia a secciones especializadas cuando ello suponga una cuota suplementaria de trabajo.
En general parece deseable una integración del actual Baremo con tales precedentes que se adjuntan como anexos en varias de sus versiones.
Determinadas actuaciones pueden calificarse como claramente infravaloradas:
- muy especialmente los dictámenes e informes en Diligencias Previas tan abundantes al hilo del artículo 773.1 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal —y de sus predecesores— y del carácter crecientemente contradictorio de la instrucción pues su contenido casi siempre implica un estudio de la causa, fijación de postura procesal y consecuente esfuerzo argumentativo similares, cuando no superiores, a los de algunas calificaciones. La valoración con una décima de punto de la mayoría de tales dictámenes es, puramente, escandalosa pues ignora lo que cualquier penalista sabe: que por su complejidad y trascendencia —frecuentemente son auténticas prefiguraciones de las principales resoluciones judiciales de la causa— a menudo exceden en dificultad y dedicación a las mismas calificaciones.
- los propios “vistos” pues, si bien es cierto que vienen a constituir la mínima expresión de la actividad fiscal, no lo es menos que, precisamente por eso, habrían de merecer la unidad como valor de puntuación no justificándose que sean, junto a los dictámenes en ejecutorias, las únicas actividades con valor decimal.
- los juicios de dos o tres sesiones.
- en general, las calificaciones pues suponen el acto de mayor compromiso procesal del Fiscal y de mayor trascendencia y, consiguientemente, el de mayor estudio y dedicación pues implican, además, la confección del extracto.
- los Juicios de Faltas y los Rápidos. La dificultad de estos últimos es totalmente equiparable a los de Abreviado ante el Juzgado de lo Penal: nada justifica que se les valore en la mitad. En cuanto a los de faltas, muchos de ellos, por duración y complejidad, resultan, como mínimo, equiparables a muchos por delito con el agravante de la completa falta de antecedentes y posibilidad de preparación. No parece que un juicio de faltas medio sea diez veces menos complejo que un juicio de Procedimiento Abreviado ante la Audiencia Provincial —de hecho es notorio que puede ser exactamente al revés.
En materia de Diligencias de Investigación chocan poderosamente las distinciones a partir del documento que sirva de conclusión a las mismas: no se alcanza qué relación con la complejidad, trascendencia, dedicación o cualquier otro parámetro de los relevantes en este contexto pueda tener el que las Diligencias finalicen por querella, denuncia o mera remisión al Juzgado pues el Fiscal será, obviamente, parte en todo caso en la causa que se incoe por la Autoridad judicial. En cualquier caso, diferencias de factor 6 entre los casos extremos parecen claramente exageradas. Igualmente sorprende que el archivo sin práctica de diligencias carezca de cualquier valor sea cual sea el esfuerzo de análisis y motivación realizado para ello. En general, debería atenderse más al grado de elaboración argumental de la decisión que finalmente se adopte, con independencia de la forma que revista o del mayor o menor número de diligencias que la haya eventualmente precedido.
Cuando en diciembre de 2003 se informó por la Unión Progresista de Fiscales respecto a lo que en aquel momento era Proyecto de Real Decreto regulador del complemento variable por objetivos se dijo, y lo mantenemos hoy avalados por el resultado inicial de la singladura del Real Decreto, “ Hay por tanto en la normativa que se comenta un problema de fondo claro: la ausencia de un conocimiento exhaustivo del trabajo individualizado por cada Fiscal por ausencia de estudios específicos sobre la materia así como por las insuficiencias claras de las estadísticas que obran hasta el momento en poder de la Inspección Fiscal de la Fiscalía General de Estado. Y hay otro problema de concepto igualmente claro: el hecho de que la productividad concreta e individualizada viene mediatizada por el trabajo efectuado no sólo por el trabajo del resto de los miembros de la plantilla de cada Fiscalía sino por factores ajenos a la Carrera Fiscal tales como el número de órganos jurisdiccionales existentes en su territorio, y lo que resulta más aleatorio aún, por el concreto funcionamiento de esos órganos judiciales en cuanto a número de señalamientos ,integración en un plan específico de actuación (…)”
