“Adaptación de la ley de retribuciones a la nueva organización de las Fiscalías”

Juan José Pereña Muñoz
Fiscal AP Salamanca

LA ADAPTACIÓN DE LA LEY DE RETRIBUCIONES A LA NUEVA ORGANIZACIÓN DE LAS FISCALÍAS

XIII CONGREO DE LA UNIÓN PROGRESISTA DE FISCALES.

CACERES 23 Y 24 DE MAYO DE 2008

AUTOR:  JUAN JOSÉ PEREÑA MUÑOZ

INTRODUCCION

El objeto de la presente comunicación es un puesta en común de los términos en los que ha de abordarse la aplicación de la Disposición Adicional segunda de la ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal, pues como diría un conocido político ya jubilado (sin duda con mejor jubilación que la que nos espera), ya toca.

Al comenzar a leer la ley me llamó la atención el hecho de que si habitualmente somos esa especie de coletilla que va detrás de la “y” que sigue a los jueces, en esta ley ese dato es llevado a su máxima expresión, sin duda por el extraordinario cariño con que nos trató el legislador y gobierno de ese momento. No puede entenderse de otra manera la estructura de la ley, que está dividida en tres Títulos, el primero dedicado a las retribuciones de la carrera judicial, el segundo a las retribuciones de la carrera fiscal y el tercero a la trasparencia judicial.

Hasta aquí todo es normal, pero no puedo dejar de confesar que me causó cierta sorpresa el hecho de que el capítulo primero del título primero, está dedicado a las disposiciones generales de la ley y a los conceptos retributivos y dedicado exclusivamente a la carrera judicial, ej: art. 1.1 “objeto y ámbito de aplicación de la ley” :

1. Esta ley tiene por objeto garantizar la independencia económica de los miembros de la carrera judicial mediante un sistema retributivo objetivo, equitativo, transparente y estable que reconozca adecuadamente la responsabilidad y dedicación de jueces y magistrados, así como su rendimiento individual en el desempeño de las funciones jurisdiccionales.

Ciertamente el precepto es aplicable a la carrera fiscal, del art. 13 de la ley (único que se dedica a las retribuciones de la carrera fiscal), pero entiendo, aunque no tenga trascendencia práctica, que una adecuada técnica legislativa y desde luego, un mínimo de sensibilidad habrían colocado las disposiciones generales fuera de los Títulos dedicado a las respectivas retribuciones y desde luego habrían considerado que los fiscales también tiene derecho a la independencia económica, mediante un sistema retributivo, etc, etc.

Dicho esto y pasando al estudio y reflexiones que de verdad nos interesan, la ley divide las retribuciones de la carrera judicial (y por remisión de la fiscal) en tres clases, fijas, variables por objetivos y especiales.

I- LAS RETRIBUCIONES FIJAS

Artículo 3. Contenido de las retribuciones fijas

1. Las retribuciones fijas de los miembros de la carrera judicial se descomponen en retribuciones básicas y retribuciones complementarias.
2. Son retribuciones básicas:
a) El sueldo.
b) La antigüedad.
3. Son retribuciones complementarias:
a) El complemento de destino.
b) El complemento específico.

Tanto las retribuciones básicas, como las complementarias tienen en común el hecho de su incremento porcentual al acabar el año, para mantener el poder adquisitivo de conformidad con el Índice de Precios al Consumo.

La primera de las reivindicaciones ha de venir en este sentido. En efecto, mientras la subida salarial ha sido en un porcentaje de un 2% anual aproximadamente (no tengo el dato concreto), sin que quepa incluir aquí aquellas que se hacen con cargo a las pagas extraordinarias o a los planes de pensiones, las primeras porque el que sean del 100% es un derecho que debemos tener como el resto de personal al servicio de las administraciones y el segundo porque no es un dinero que se recibe, sino que incluso renunciando al plan de pensiones no se percibe esa cantidad.

Examinado la página oficial del INE y tomando como dato el uno de enero de 2003, dado que la ley se publicó el 27 de mayo de 2003, entrando en vigor al día siguiente, los incrementos del IPC, han sido los siguientes:

• Enero de 2003 a enero de 2004……..2.3%
• Enero de 2004 a enero de 2005……..3.1%
• Enero de 2005 a enero de 2006……..4.2%
• Enero de 2006 a enero de 2007……..2.4%
• Enero de 2007 a enero de 2008……..4.3%

Es decir, que en el tiempo en que ha estado en vigor la ley hemos perdido un 6.3% de poder adquisitivo, mas el que vamos a perder este año, por lo que creo que la primera de las conclusiones ha de ser la de recuperar el poder adquisitivo perdido.

También llama la atención que a diferencia  del resto de los funcionarios del sector público, no exista en las disposiciones adicionales de la ley una clausula por la que cada año se recupere  el poder adquisitivo perdido, bien a través de una paga complementaria, que nunca lo recupera del todo puesto que el nuevo porcentaje se hace sobre una cantidad que no es la que correspondería si la previsión del gobierno hubiera acertado con el IPC, bien a través de una mayor subida porcentual al año siguiente.

Los complementos de destino

Los complementos que recoge la ley en sus diverso anexos son por el grupo de población y por representación en todos los casos y, para determinados destinos, complemento por circunstancias especiales (por razón de la lejanía, insularidad del territorio o peligrosidad por razones de terrorismo), por responsabilidad y por penosidad.

Es en este campo donde debe darse una necesaria adaptación de la ley de retribuciones a las nuevas figuras (fiscales delegados de especialidades) y fiscalías (fiscalías superiores de las comunidades autónomas y fiscalías de área), al tiempo que estos complementos han de contribuir necesariamente a un verdadero desarrollo de la promoción interna dentro de la carrera fiscal, de forma que impulsen la voluntad de asumir responsabilidades a los fiscales.
Los complementos de destino se dividen en complemento por grupo de destino y por representación, distribuyéndose los grupos de población conforme al anexo que acompaño al final de la comunicación y dentro de cada grupo de población de divide entre fiscal jefe de TSJ (hoy de comunidad autónoma) teniente fiscal de comunidad autónoma, fiscal jefe y teniente fiscal de audiencia provincial (hoy de provincia), fiscales coordinadores, resto de fiscales de la segunda categoría y deja en el grupo quinto a todos los fiscales de la tercera categoría, sin distinción del grupo de población.
Comenzando por el final la diferencia entre un fiscal de segunda categoría no coordinador y un abogado fiscal, solamente en estos complementos sería la siguiente:

Por tanto la diferencia entre una categoría y otra van desde los 1462,03 para el grupo primero hasta los 750.34 para el grupo cuarto. Esta diferencia resulta, a mi modo de ver altamente injusta, en función de la distribución de trabajo dentro de las fiscalías y si tenemos en cuenta que según el Real Decreto1754/2007 del Ministerio de Justicia, del total de los 2178 fiscales que configuran la plantilla de la carrera fiscal 567 pertenecen a la tercera categoría, es decir más de un 26 % y ,mientras que la carrera judicial ha visto en los años de vigencia de la ley como numerosas plazas de jueces pasaban a ser reconvertidas en plazas de magistrado y se integraban en el grupo cuarto de retribuciones, no ha sido así en la carrera fiscal, a la que parece no se tiene en consideración en el aspecto retributivo y de categoría profesional a la hora de de valorar el incremento de trabajo, pues por ejemplo los motivos que se dan en la  Orden JUS/505/2008, de 26 de febrero, por la que se dispone que los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción de los partidos judiciales de Manacor (Illes Balears), Vila-real (Castellón), Sueca (Valencia) y Valdemoro (Madrid) sean servidos por Magistrados, son plenamente aplicables a los fiscales y ,sin embargo, nunca ocurre así.

Entiendo que la solución pasaría por la supresión del grupo quinto y su integración en el grupo cuarto y este en el tercero y en cualquier caso equiparación al menos del complemento por representación, lo que además seria acorde con la postura mantenida por el grupo de senadores de Entesa Catalana de Progrés que presentaron una enmienda por la que propugnaban un complemento por representación de 661€ para la categoría quinta, postura que al llegar al gobierno parece haber caído en el olvido.

La adaptación de la ley de retribuciones a las nuevas estructuras de la fiscalia.

Desde la publicación de la ley se han producido numerosos cambios en orden a la modificación y adaptación del Ministerio fiscal a la estructura del Estado autonómico.

De estos cambios han sido dos los que tiene más repercusión en la estructura del Ministerio Fiscal, la creación de las fiscalías de las comunidades autónomas y las fiscalías de área.

a) Las fiscalías de las comunidades autónomas.
En este ámbito y por aplicación del art. 33 del Estatuto Orgánico, las retribuciones han de fijarse teniendo en cuenta las establecidas para los miembros de la carrera judicial.

En principio debe mantenerse la retribución establecida para el fiscal superior de la comunidad autónoma y teniente fiscal, al estar equiparadas al presidente del TSJ y presidente de sala, respectivamente.

El problema surge en las retribuciones de los fiscales de las fiscalías de comunidad autónoma no uniprovincial y ello porque, en mi opinión el Real Decreto 1754/2007 hace una implementación errónea del citado art. 33 del Estatuto.

Tradicionalmente las plantillas de las fiscalías se han venido integrando, aparte de la jefatura y tenencia, por fiscales y abogados fiscales y dentro de aquellos los coordinadores. Este planteamiento respondía a una equiparación con la carrera judicial ya que las fiscalías despachaban asuntos de juzgados, servidos por jueces o magistrados y audiencias provinciales, siendo la categoría de fiscal coordinador una categoría retributiva para equiparar algunas plazas de fiscal a las retribuciones de magistrados de la audiencia provincial.

l RD 1754/2007, en su art. 1.3 dice que las plazas de fiscales de las fiscalías superiores de comunidad autónoma serán de fiscal coordinador, restándolas a las plazas de coordinador que corresponderían a la fiscalía provincial de la provincia donde tenga la sede la fiscalía superior. Ello supone dos consecuencias negativas:

• Perdida de plazas de coordinador, puesto que las plazas de fiscalía superior son de nueva creación
• Perdida de retribuciones.

Como decía las fiscalías superiores no responden a la tradicional distribución de categorías, sino que van a atender principalmente a un órgano judicial, el TSJ, de carácter colegiado, pero superior a la Audiencia Provincial y con regulación específica dentro de la ley de retribuciones, por lo que la retribución correspondiente a la de los fiscales que integran esa plantilla no será la de fiscal coordinador, equiparada a magistrado de audiencia provincial, sino la que correspondería por equiparación a un magistrado de TSJ. Tomaremos como ejemplo el grupo 1de complemento de destino:

En definitiva y como conclusión entiendo que las plazas de las fiscalías superiores de las comunidades autónomas deben tener su equiparación con la de magistrados de TSJ y no suponer una merma a las plazas de coordinadores de otras fiscalías.

b) las fiscalías de área.
Previstas en la última reforma del estatuto y creadas por el decreto 1754/2007, suponen la aparición de una figura nueva, el fiscal jefe de área.
Para su creación el decreto utiliza dos criterios que ya se recogían en el art. 18 del Estatuto Orgánico, la existencia de una sección desplazada de la Audiencia Provincial o la conveniencia de crearla en función del número de asuntos y órganos judiciales lo aconsejen.
Dado que el criterio base es la existencia de una sección de Audiencia Provincial, entendemos que la retribución que debe corresponder al fiscal jefe de área es la misma que la de Presidente de sección de Audiencia Provincial del grupo de población que corresponda y ello con independencia del motivo de creación de la fiscalía de área.

Los fiscales decanos y/o delegados

La Redacción actual del Estatuto Orgánico de Ministerio fiscal recoge la figura de los fiscales decanos en el art. 18, siendo una especie de ente que transmuta su nombre a medida que se producen reformas legislativas u organizativas de las fiscalías, y les atribuye dos funciones distintas, de un lado la dirección de las secciones especializadas y de otro la de lo que siempre hemos conocido como destacamentos, que el Estatuto llama secciones territoriales de la fiscalía y que el Real Decreto 1754/2007 vuelve a cambiar el nombre sustituyéndolo por el de adscripciones.

Al ser esta figura una creación posterior a la ley de retribuciones no se contempla en la misma y las distintas Instrucciones de la FGE les ha atribuido un importante  número de funciones.

A ello que hay que unir que lo que en el Estatuto era la posibilidad de creación  de secciones especializadas en las fiscalías, a mayores de las de menores y violencia contra la mujer que el artículo recoge como necesarias, se ha generalizado, existiendo actualmente en todas las fiscalías provinciales delegados de menores (a los que la instrucción 2/2000 llama coordinadores), violencia contra la mujer, medio ambiente, siniestralidad laboral, seguridad vial y extranjería, habiéndose nombrado fiscales delegados en todas ellas y a los que se atribuye un gran número de funciones (vid Instrucciones de la FGE 2/2000, 7/2005 y 4 y 5 /2007).

Así por ejemplo la Instrucción 5/2007 señala las siguientes atribuciones:

“Son funciones de dirección y coordinación que los Fiscales Jefes podrán encomendar a los Delegados en las Secciones de Siniestralidad Laboral, Seguridad Vial y Extranjería, entre otras:

• La coordinación, reparto de trabajo, y asignación de servicios en la materia de la especialidad entre los Fiscales especialistas adscritos a la Sección.
• La relación con los Delegados de otras Secciones, y con los Coordinadores de los demás Servicios de la Fiscalía y de las Adscripciones Permanentes, así como con los Delegados de la misma especialidad en otras Fiscalías territoriales.
• La organización de los registros de la Sección.
• La ordenación y reparto de trabajo del personal auxiliar adscrito a la Sección, así como la emisión de instrucciones sobre cuestiones accesorias o complementarias al funcionamiento de la Secretaría de la Sección, de las que conocerá previamente el Fiscal Jefe.
• La elaboración de estudios para mejora del servicio que presta la Sección o sobre las cuestiones técnicas que suscite la aplicación de la normativa. Sin perjuicio de su traslado al Fiscal de Sala Coordinador, el Fiscal Jefe podrá introducir para debate en Junta de Fiscalía las propuestas que se deriven o formular consulta sobre la cuestión controvertida a la Fiscalía General del Estado.
• La elaboración de informes estadísticos relativos a la Sección.
• El control de las retiradas de acusación en procedimientos relacionados con las materias especiales, sin perjuicio de la dación de cuenta en Junta y de la puntual remisión de nota a la Inspección Fiscal (Instrucción 1/1987 y Comunicación 4/3/04 de la Inspección Fiscal).
• El visado de escritos de calificación, solicitudes de sobreseimiento e informes, en la Capital y -en su caso- Adscripciones Permanentes.
• El visado de los dictámenes de competencia que afecten a la materia de la Sección.
• El control de las sentencias que se dicten sobre las materias objeto de la especialidad y el visado de los recursos interpuestos frente a ellas.
• La supervisión de las causas penales sobre materias de la especialidad con inculpados sometidos a medida cautelar de prisión, sin perjuicio del control que detalla la Instrucción 3/2005, y el visado o conocimiento posterior de las peticiones por escrito de libertad o prisión.
• La redacción del apartado de la Memoria de la Fiscalía relativo a la respectiva Sección.
• La coordinación con las Autoridades, Servicios, Entidades y Organismos relacionados con actividades vinculadas a la materia de la especialidad.
• La dación de cuenta al Fiscal de Sala Coordinador de los hechos relativos a la materia de la especialidad que puedan merecer la consideración “de especial trascendencia” a los efectos de su posible intervención directa.
• Ser Portavoz de la Fiscalía ante los medios de comunicación en la materia propia de la especialidad bajo la dirección del Fiscal Jefe.”

Por tanto esas labores de coordinación y llevanza de asuntos complicados suponen una mayor penosidad y en su caso representación que debe regularse bien a través del correspondiente complemento  especifico que regula el art. 6 de la ley de retribuciones, bien a través de retribuciones especiales como veremos más adelante. No se nos escapa que no supone la misma carga de trabajo la asunción de estas funciones en fiscalías grandes que en pequeñas por lo que los complementos específicos deben ir a su vez modulados por la pertenencia a los distintos grupos de población.

Necesidad de retribuir adecuadamente la promoción dentro de la carrera fiscal

Se trata aquí de recoger en la ley de retribuciones una vieja aspiración, de tal manera que la asunción de cargos de responsabilidad dentro de la carrera no suponga además una merma retributiva para los fiscales. Piénsese que en muchos casos la jefatura de una fiscalía provincial conlleva, en relación con otros puestos como la tenencia fiscal o un fiscal coordinador una diferencia tan pequeña en los complementos que en la práctica supone una disminución de ingresos ya que por regla general el fiscal jefe no está incluido en los servicios de guardia. Tomemos como ejemplo los complementos de destino en una fiscalía provincial del grupo tercero de población.

Resulta que la diferencia entre el complemento de destino del fiscal jefe con el de un fiscal coordinador es de 232,81€, que se ve reducida 141,75 € con relación al teniente fiscal, diferencias ambas fácilmente superables con el cobro de servicios de guardia.
Se hace por tanto necesario remunerar adecuadamente los puestos de responsabilidad, en especial las jefaturas, dentro de la carrera no pudiendo suponer en ningún caso una real disminución de los ingresos.

II-LAS RETRIBUCIOENS VARIABLES POR OBJETIVOS

Se recogen en el Capítulo Tercero del Título Primero de la Ley de Retribuciones y por disposición de “nuestro” art. 13 de la misma no se nos aplica limitándose a señalar en la exposición de motivos que. “la singularidad de la carrera fiscal respecto de la judicial exige que la determinación de los criterios de distribución del complemento variable y sus cuantías sea realizada mediante real decreto con arreglo a principios análogos a los establecidos para la carrera judicial en esta ley.”
Sin entrar aquí al debate sobre si este tipo de retribuciones deberían existir o no, así como su contenido concreto que sería objeto de otra ponencia mucho más amplia que esta, sería conveniente la existencia de al menos un precepto similar al art. 9.1 que determine por ley el montante de la masa salarial y no depender de otro tipo de regulaciones.

 III-LAS RETRIBUCIONES ESPECIALES

Art. 12:
1. Tienen la condición de retribuciones especiales:
a) Las correspondientes al desempeño de servicios de guardia.
b) Las derivadas de la prestación de servicios extraordinarios sin relevación de funciones jurisdiccionales.
c) Las correspondientes a las sustituciones que impliquen el desempeño conjunto de otra función.
2. Las retribuciones especiales serán compatibles con todos los conceptos retributivos regulados en los artículos anteriores.
3. Los requisitos de estas retribuciones, su devengo y su cuantía se regularán reglamentariamente por el Gobierno.

a) Las correspondientes al desempeño de servicios de guardia.

Como dice el apartado 3 del art. Se regulan de forma reglamentaria por el gobierno y hay que decir que hasta ahora lo ha hecho de una manera irrisoria, en especial lo que se refiere a las guardias semanales, produciendo hilaridad si se compara con las que hacen otros servicios públicos como las servicios médicos que viene a cobrar unos 360 € por guardias de 24 horas.
Aunque no es objeto especifico de regulación en la ley, si bien nada impide que lo sea en una revisión de la misma, llama la atención que las retribución de estos servicios sea la misma para el juez y fiscal que para el funcionario del cuerpo de auxilio judicial, por lo que puede decirse dada la escasa cuantía de la retribución que jueces y fiscales hemos sido equiparados al cuerpo de auxilio judicial en cuanto a emolumentos por este concepto, e incluso en algunos casos como las guardias semanales de la sección de menores el funcionario de la secretaria que la hace cobra más que el fiscal.
Mención aparte merece la sección de violencia contra la mujer que viene obligada a un servicio de guardia sin percibir retribución alguna.
Por tanto como conclusiones ha de retribuirse todos los servicios de guardia y sin duda adecuarlos a las funciones del Ministerio Fiscal.

b) Las derivadas de la prestación de servicios extraordinarios sin relevación de funciones jurisdiccionales.

Como ya apunte anteriormente pueden incluirse aquí, si no se hace en el complemento de destino, un complemento para los fiscales decanos y/o delegados, e incluso un nuevo complemento para los fiscales jefes por las razones expuestas anteriormente
También debe recogerse en este complemento funciones ajenas a la labor propia del Ministerio Fiscal y que son de obligatorio cumplimiento como la asistencia a las comisiones de justicia gratuita.

c) Las correspondientes a las sustituciones que impliquen el desempeño conjunto de otra función.

Aunque ciertamente un fiscal es, después del dinero, lo más fungible que existe, sin embargo solo está prevista legalmente la sustitución del fiscal jefe por el teniente fiscal.

Convenía que se regulara la sustitución entre fiscales para evitar que ello dependa de la buena voluntad del compañero, de las ordenes del fiscal jefe o la sorpresa de encontrarse el papel a la vuelta del periodo vacacional, de un permiso o licencia o, en el peor de los casos de una enfermedad.

Aunque no sea objeto de esta ley si hay que poner de manifiesto la necesidad de regular las sustituciones o el nombramiento de sustitutos para los periodos vacacionales o situaciones de baja de más de una semana ya que las gerencias no nombran fiscales sustitutos si los partes de baja no son por un mes al objeto de facilitar la adecuación periódica de las retribuciones de los miembros de las carreras judicial y fiscal a los fines establecidos en esta ley, se constituirá una comisión formada por tres representantes del Ministerio de Justicia y tres del Ministerio de Hacienda, designados por los titulares de los departamentos respectivos, y tres representantes del Consejo General del Poder Judicial, designados por el Pleno de éste, y un representante de la Fiscalía General del Estado. Asimismo participarán en este órgano tres representantes de las asociaciones profesionales de las carreras judicial y fiscal. La comisión se reunirá quinquenalmente al objeto de elevar al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia, propuestas de revisión de las retribuciones adecuadas a los principios contenidos en esta ley.