MEDIDAS DE FOMENTO DE LA MOVILIDAD GEOGRÁFICA EN LA CARRERA FISCAL (Consejo Fiscal 7-11-2018)
La Instrucción 3/2015 de la Fiscalía General del Estado sobre comisiones de servicio en la Carrera Fiscal para la cobertura de plazas no ocupadas por ausencia de su titular o por vacante tiene su origen -como así prevé su propia introducción- en el acuerdo adoptado por el Consejo Fiscal en su sesión de 17 de diciembre de 2014 y configura las que denomina comisiones de servicio internas, que engloban parte de las que el propio documento de la Fiscalía General califica de “orgánicas” (artículo 350.1 LOPJ)-, y que están previstas para los siguientes supuestos:
- Excedencia voluntaria con derecho a la reserva de puesto de trabajo, esto es, la excedencia voluntaria para el cuidado de hijos, de menores en acogimiento, cónyuges, parejas de hecho y de familiares, y la excedencia por razón de violencia sobre la mujer
- Comisiones de servicio con relevación de funciones del titular en el Ministerio de Justicia o en misiones de cooperación jurídica internacional.
- Traslado a otra Fiscalía por razón de violencia de género.
Estas comisiones de servicio internas que regula la Instrucción 3/2015 de la Fiscalía General del Estado se diferencian de:
- Las comisiones de servicio orgánicas del artículo 350.1 de la LOPJ, las cuales no podrán exceder de un año, prorrogable por otro, y que se prevén para los siguientes supuestos: a) prestar servicios en otro juzgado o tribunal, con o sin relevación de funciones; b) prestar servicios en el Ministerio de Justicia, con o sin relevación de funciones; y c) participar en misiones de cooperación jurídica internacional, cuando no proceda la declaración de servicios especiales.
- Las comisiones de servicio para refuerzo o apoyo del artículo 216 bis de la LOPJ, previstas para supuestos de excepcional retraso o acumulación de asuntos, que no puedan ser corregidos mediante el reforzamiento de la plantilla o la exención temporal de reparto.
La citada Instrucción de la Fiscalía General fundamenta las comisiones de servicio internas en el favorecimiento de la movilidad de los Fiscales y señala al respecto que “el actual contexto económico ha provocado que la creación de nuevas plazas en la Carrera Fiscal se haya reducido considerablemente los últimos años. […] Esta situación ha provocado […] que las posibilidades de traslado de los miembros de la Carrera Fiscal hayan disminuido notablemente, lo que si bien otorga estabilidad a las plantillas, también dificulta la conciliación de la vida personal, familiar y laboral, así como las expectativas de promoción profesional de los miembros del Ministerio Fiscal”.
Efectivamente, la última ampliación de la plantilla orgánica del Ministerio Fiscal se publicó en fecha 23 de febrero de 2015 y contó con 66 nuevas plazas. La anterior ampliación de plantilla se remonta cinco años atrás, el 28 de diciembre de 2010, cuando se crearon 100 plazas en la Carrera Fiscal.
Asimismo, durante el trienio 2016-2018 se han publicado únicamente seis concursos ordinarios de traslados (dos concursos por año) en los que fueron ofertadas un total de 136 plazas, una exigua cifra media de 45 plazas de traslado al año. Resulta llamativo -cuando no desolador-, si comparamos los datos anteriores con los relativos a la Carrera Judicial en la que se ofertaron en este trienio la suma total de 2122 plazas.
Por lo que a las jubilaciones se refiere, durante el bienio 2016-2017 ha habido 11 jubilaciones en la Carrera Fiscal, frente a las 52 de la Carrera Judicial, a las que debe sumarse el notable número 50 jubilaciones de Magistrados en lo que va del año 2018.
Pese a las benévolas intenciones puestas de manifiesto por la Instrucción 3/2015 a fin de paliar la situación descrita, el sistema previsto en el documento de la Fiscalía General sobre las comisiones de servicio para la cobertura de plazas no ocupadas por ausencia de su titular adolece de un significativo defecto que se hace patente desde su entrada en vigor y que merma significativamente su indudable utilidad. Se trata de la previsión de que el otorgamiento de las comisiones de servicio internas recaiga en el Fiscal General del Estado, bien de oficio, bien a propuesta del Fiscal Jefe respectivo, previa valoración por la Inspección Fiscal de la idoneidad de ofertar la plaza en cuestión en comisión de servicio. Es precisamente aquí, en esa primera fase de proposición de la comisión de servicio por el Fiscal Jefe, donde radica el defecto apuntado. Los tres años transcurridos desde la entrada en vigor de la Instrucción 3/2015 demuestran su poco transparente y deficiente funcionamiento. Parece evidente que conceder a los Fiscales Jefes la facultad de proponer el otorgamiento de comisiones de servicio internas, es decir, dejar a su sola voluntad la posibilidad de cubrir una plaza vacante por un Fiscal titular comisionado, cuando esa plaza ya está siendo cubierta por sustitución externa o interna, no se corresponde con la finalidad última de la Instrucción de favorecer cierta movilidad de los Fiscales, ni con el Preámbulo de la LO 8/2012, de 27 de diciembre, de medidas de eficiencia presupuestaria en la Administración de Justicia, que establece la conveniencia de que la cobertura de ausencias, vacancias y medidas de refuerzo se haga por miembros de la Carrera Fiscal.
Además de este funcionamiento manifiestamente mejorable, la Instrucción 3/2015 deja fuera de su ámbito de aplicación a las que denomina comisiones de servicio para refuerzo o apoyo, previstas en el artículo 216 bis de la LOPJ que establece que “1. Cuando el excepcional retraso o la acumulación de asuntos en un determinado juzgado o tribunal no puedan ser corregidos mediante el reforzamiento de la plantilla de la Oficina judicial o la exención temporal de reparto prevista en el artículo 167.1, el Consejo General del Poder Judicial podrá acordar excepcionales medidas de apoyo judicial consistentes en la adscripción de jueces y magistrados titulares de otros órganos judiciales mediante el otorgamiento de comisiones de servicio”.
La pervivencia de un Reglamento Orgánico del Ministerio Fiscal del año 1969 supone -entre otros dislates- que debamos acudir a la LOPJ y al Reglamento 2/2011 de la Carrera Judicial (D.A. 1ª del EOMF) para resolver muchas de las cuestiones organizativas y estatutarias de la Carrera Fiscal. Sin embargo, en la Carrera Fiscal no se acude en la actualidad a la precitada normativa en los casos de excesiva carga de trabajo en las Fiscalías, sino que por el contrario se viene utilizando generalmente la figura de los abogados fiscales sustitutos. Es cierto que el R.D. 634/2014, de 25 de julio, por el que se regula el régimen de sustituciones en la Carrera Fiscal prevé en su artículo 2.2.d) que “procederá la sustitución cuando el excepcional incremento de las funciones fiscales o la especial complejidad de los asuntos encomendados u otras circunstancias determinen la necesidad de reforzar o apoyar una Fiscalía”, pero no es menos cierto que el apartado c) del mismo precepto prevé también la sustitución para las situaciones administrativas con reserva de puesto de trabajo, supuesto éste que sí se ha previsto en la Instrucción 3/2015 sobre comisiones de servicio al amparo de la habilitación otorgada a la Fiscalía General del Estado en virtud de la D.A 2ª del citado R.D. 634/2014, de 25 de julio.
A diferencia de lo que sucede en nuestra Institución, en la Carrera Judicial esa excesiva carga de trabajo en los Juzgados y Tribunales se viene mitigando mediante planes de refuerzo a través del mecanismo previsto en los artículos 216 bis.1 y siguientes de la LOPJ y 177 del Reglamento de la Carrera Judicial, donde la iniciativa para el establecimiento de medidas de apoyo parte directamente de las Salas de Gobierno de los Tribunales Superiores de Justicia. Este sistema de comisiones de servicio para la adscripción de jueces de apoyo prevé con carácter subsidiario y excepcional el llamamiento de jueces sustitutos y magistrados suplentes.
En cambio, como decimos, esta figura de la comisión de servicio del artículo 216 bis de la LOPJ no ha sido utilizada en la Carrera Fiscal para el refuerzo o apoyo de las Fiscalías, soslayando así el espíritu y finalidad de la LO 8/2012, de 27 de diciembre, de medidas de eficiencia presupuestaria en la Administración de Justicia, por la que se modifica la LOPJ, así como la regla de la excepcionalidad consagrada en el artículo 1.1 del citado Real Decreto 634/2014, de 25 de julio.
Si bien no contamos con datos actualizados a 2018, en fecha 17 de enero de 2017 la Unidad de Apoyo de la Fiscalía General del Estado detalló -a solicitud de la Unión Progresista de Fiscales- que el número de sustituciones externas por cualquier tipo de refuerzo en todo el territorio nacional alcanzaba el número de 88. Ante la ya mencionada exigua creación de plazas y el insignificante número de plazas para cubrir vía concurso de traslados -como consta ut supra-, parece conveniente modificar el sistema empleado hasta la fecha para cubrir las plazas de refuerzo que la excesiva carga de trabajo exige. En consecuencia, aparecen tres opciones para tratar de lograr una de las finalidades que -aunque relativa a otro tipo de comisiones de servicio- persigue la Instrucción 3/2015, esto es, favorecer cierta movilidad de los Fiscales. Estas tres opciones pasan por:
1.) Utilizar el mecanismo previsto en los artículos 216.bis y siguientes de la LOPJ, esto es, las comisiones de servicio para establecer medidas de apoyo o refuerzo en determinadas Fiscalías, que es el sistema que -como ya se ha dicho- se viene utilizando actualmente en la Carrera Judicial y cuyo procedimiento para la proposición y otorgamiento se encuentra específicamente previsto. Este cauce para favorecer la movilidad geográfica en la Carrera Fiscal debería partir de la iniciativa de los Fiscales Superiores de las CC.AA -y no de los Fiscales Jefe Provinciales o de Área- (artículo 216 bis.3 de la LOPJ y 21.5.II del EOMF), quienes, en atención a la excesiva carga de trabajo de las Fiscalías de su territorio, podrían ofertar y proponer al Fiscal General del Estado la concesión de comisiones de servicio conforme al procedimiento previsto en el artículo 216 bis.3 de la LOPJ, en cuyo caso las plazas de origen de los comisionados que quedaren vacantes deberían ser cubiertas conforme al régimen de sustituciones previsto en la Instrucción 3/2013 de la Fiscalía General del Estado.
2.) Incluir en el ámbito de la Instrucción 3/2015 todas las denominadas comisiones de servicio orgánicas previstas en el artículo 350.1 de la LOPJ. Este precepto incluye, además de las comisiones que la Fiscalía General denomina internas, las comisiones para prestar servicios en otro juzgado o tribunal, con o sin relevación de funciones. Entendemos que nada obsta a que unas y otras (internas y orgánicas) se concedan temporalmente en base al criterio preferencial de la antigüedad escalafonal.
El cauce apuntado permitiría alcanzar idéntica solución a la señalada en el párrafo precedente al comisionar a un Fiscal titular a una plaza de refuerzo cubierta por un sustituto externo que haya sido llamado al amparo del Real Decreto 634/2014, de 25 de julio, el cual pasaría a desempeñar sus funciones en la plaza del comisionado conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del citado Real Decreto, que prevé que “los abogados fiscales sustitutos desempeñarán actividades de apoyo o refuerzo en la fiscalía para la que hayan sido llamados, realizando las funciones del Ministerio Fiscal que les sean asignadas por el fiscal jefe, en virtud de sus potestades organizativas y de dirección”.
3.) Utilizar la figura del destacamento temporal prevista en el artículo 21.5 del EOMF, que dispone que “los miembros del Ministerio Fiscal podrán actuar y constituirse en cualquier punto del territorio de su Fiscalía. No obstante, cuando el volumen o la complejidad de los asuntos lo requiera, el Fiscal General del Estado, de oficio o a propuesta del Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma, oídos el Consejo Fiscal y los Fiscales Jefes de los órganos afectados, podrá ordenar que se destaquen temporalmente uno o varios Fiscales a una Fiscalía determinada. Igualmente, con la autorización del Fiscal General del Estado, cualquier Fiscal podrá actuar en cualquier punto del territorio del Estado”.
Este instrumento infrautilizado por la Fiscalía permitiría hacer uso de las facultades de autoorganización que nos brinda nuestro Estatuto Orgánico. Así, en aquellos supuestos de elevado volumen de asuntos en una Fiscalía -que determina la concesión por el Ministerio de Justicia de personal interino de refuerzo- se podrían cubrir esas “plazas” de abogados fiscales sustitutos por Fiscales titulares, sin necesidad además de contar para ello con la intervención ni la aquiescencia del Ministerio de Justicia, como sí se precisa en cambio para las comisiones de servicio.
La figura del destacamento temporal se viene utilizando únicamente para la celebración de juicios o vistas complejos por un Fiscal determinado pero también en el caso de los Fiscales adscritos a la Fiscalía de la Comunidad de Madrid, aun sin su consentimiento, tras su paso por la Secretaría Técnica de la Fiscalía General del Estado.
Es por ello que entendemos debe explorarse con mayor profusión esta posibilidad estatutaria pues amplía las opciones de autonomía organizativa del Ministerio Fiscal y ha sido avalada incluso por la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJ de Madrid, en cuya reciente Sentencia núm. 39/2018, de 26 de enero, dispone (FD 4º): “el destacamento temporal constituye un singular mecanismo de refuerzo establecido en el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, emulando la figura de la «atribución temporal de funciones» que se contempla para los funcionarios públicos en nuestro Ordenamiento Jurídico, que posibilita que miembros de dicho Ministerio pasen a desempeñar su actividad profesional en un Órgano Fiscal, distinto de aquél concreto al que están adscritos, precisado de efectivos, siempre y cuando concurran determinadas circunstancias de dificultad y/o sobrecarga de trabajo, y sin restricción o merma de la retribuciones correspondientes. El destacamento temporal tiene, en consecuencia, un fundamento muy preciso que no es otro que procurar un mecanismo de actuación haciendo que las Fiscalías puedan prestar un mejor servicio público a los ciudadanos y Administración de Justicia, permitiendo el adecuado aprovechamiento de los limitados medios personales con los que se cuenta. El mecanismo de actuación que supone el acordar un destacamento temporal pertenece al ámbito de la potestad de autoorganización del Ministerio Fiscal, que goza de un alto grado de discrecionalidad, de tal manera que la apreciación de las circunstancias que determinan la concurrencia de las situaciones que motivan la necesidad de acudir al mismo, así como el período de mantenimiento de la medida, son conceptos jurídicos indeterminados cuyo contenido debe ser integrado por el Órgano que hace uso de este medio o mecanismo de actuación, de tal suerte que la conveniencia de activar o no este mecanismo provisorio, o su mantenimiento y el período en que se debe hacerlo, constituyen el margen de actuación discrecional que ni los Tribunales, ni por supuesto la parte actora, pueden suplir”.
Por consiguiente, la figura del destacamento temporal bien debiera ser objeto de regulación por parte de la Fiscalía General del Estado a fin de fomentar su capacidad autoorganizativa e, incluso, la movilidad geográfica de los Fiscales, obviamente con su previa conformidad cuando se tratare de destacamentos fuera de su población de residencia.
En definitiva, para los casos de refuerzos concedidos a las Fiscalías por el Ministerio de Justicia y en los actuales supuestos previstos en la Instrucción 3/2015, cuyo funcionamiento debiera mejorarse, las tres opciones descritas en los párrafos precedentes permitirían cierta movilidad a los miembros de la plantilla a fin de conciliar su vida personal, familiar y laboral, así como para fomentar y facilitar su progresión y legítimas expectativas de promoción profesional, ex art. 14 del Estatuto Básico del Empleado Público.
Por todo lo expuesto, los Vocales electivos a propuesta de la UPF interesamos:
1º. Que por la Unidad de Apoyo de la Fiscalía General del Estado se informe al Consejo Fiscal del número de ABOGADOS FISCALES SUSTITUTOS que como refuerzo externo se encuentren actualmente a disposición de las Fiscalías en todo el territorio.
2º. Que por el Consejo Fiscal SE VALOREN LAS OPCIONES señaladas en el presente escrito o cualesquiera otras que se consideren eficaces para dar una solución a la situación en que se encuentra una buena parte de los integrantes de la Carrera Fiscal cuya MOVILIDAD GEOGRÁFICA se halla estancada por los motivos expuestos.
