El día 21 de mayo de 1999 la UNION PROGRESISTA DE FISCALES participó en una reunión con la finalidad de constituir un FORO POR EL SERVICIO PÚBLICO DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, El encuentro Se celebró en los locales de la FUNDACIÓN ALTERNATIVAS, con asistencia de diversas representaciones de los colectivos progresistas implicados en la Administración de Justicia: Jueces (JD), Fiscales UPF), Secretarios (UPS), Funcionarios (UGT), Abogados (Federación de Juristas Progresistas, Asociación Catalana de Juristas Demócratas…), Procuradores y miembros de la Universidad.
La finalidad del FORO es abrir un gran debate social y político sobre el funcionamiento de la Administración de Justicia. Que culmine en la elaboración de un proyecto de reforma global que, huyendo de cualquier propuesta corporativa, promueva cambios profundos que se correspondan con la democracia social avanzada que propugna nuestra Constitución.
La idea es realizar la presentación del FORO en la primera semana de Septiembre (la semana anterior al acto de apertura de los Tribunales) con un documento que contenga las líneas generales, de la reforma global de la Administración de Justicia, procurando buscar la mayor participación y debate público.
En las reuniones preliminares a la constitución del FORO la UNIÓN PROGRESISTA DE FISCALES presentó el siguiente documento, relativo a las cuestiones atinentes al Ministerio Fiscal, sin perjuicio de intervenir en las discusiones sobre las demás materias.
APORTACIÓN DE LA UNIÓN PROGRESISTA DE FISCALES AL «FORO POR EL SERVICIO PUBLICO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA»
El LIBRO BLANCO DEL MINISTERIO FISCAL, aprobado por el Consejo Fiscal en Mayo de 1995, quiso «preparar el diseño de un Ministerio Fiscal capaz de afrontar los retos y las demandas legislativas y sociales del próximo siglo». El Pleno del Congreso de los Diputados celebrado el 27 de Mayo de 1997 aprobó una moción sobre una posible reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal «para el reforzamiento de su independencia e imparcialidad». Estas han sido las únicas iniciativas tendentes a actualizar el Ministerio Fiscal, cuyo Estatuto orgánico (que data de 1981) ha quedado desbordado por la realidad social, y que carece de Reglamento, siendo el actualmente vigente, el de 27 de Febrero de 1969, preconstitucional y en gran parte inconstitucional.
Sin embargo estas iniciativas no han dado fruto alguno. El LIBRO BLANCO DEL MINISTERIO FISCAL no se publicó hasta dos años después de su aprobación y se ha procurado conscientemente que su difusión fuera mínima o nula. En cuanto a la Moción del Congreso de los Diputados (relativa fundamentalmente al proceso de nombramiento del Fiscal General del Estado se tardó más de un año en pedirse a las Juntas de Fiscalía un informe sobre su contenido sin que hasta el presente se haya sabido nada más
Por el contrario declaraciones de diversos miembros del Congreso y actuaciones del Ejecutivo habidas en los últimos años no han sido precisamente tendentes a reforzar los principios de independencia e imparcialidad del Ministerio Fiscal, lo cual nos produce el temor fundado dado de que cualquier reforma del Estatuto o la promulgación de un Reglamento en el actual momento tenderán precisamente a lo contrario, a fortalecer la dependencia del Ministerio Fiscal respecto del Gobierno y a dar apoyatura legal a situaciones nocivas ya existentes.
A pesar del tiempo transcurrido desde la finalización de la dictadura y promulgación de la Constitución, se sigue debatiendo la posición institucional del Ministerio Fiscal. La ubicación sistemática del artículo 124 del texto constitucional en el Título IV, dedicado al Poder Judicial, parece traducir la voluntad de aproximar al mismo – en qué grado es precisamente lo dudoso – la organización y el campo de actuación del Ministerio Público. Así parece entenderlo el propio legislador; al menos formalmente, que en el artículo 2 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, considera a éste integrado con autonomía funcional en el Poder Judicial.
Con frecuencia no sólo la UNIÓN PROGRESISTA DE FISCALES, Sino la practica totalidad de la Carrera Fiscal ha venido manifestando que los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica que rigen el funcionamiento del Ministerio Fiscal, sólo pueden ser entendidos dentro de la Institución y con la finalidad de asegurar la unidad de criterios e interpretación homogénea de la Ley. Deben servir para el cumplimiento de los principios de legalidad e imparcialidad («con sujeción en todo caso» a estos principios, dice el artículo 124.2 CE). La dependencia jerárquica opera, pues, dentro del propio Ministerio Fiscal, el cual es independiente de los demás órganos y poderes. Mal podría vela pro la independencia de los Tribunales (art. 124.1 CE y 1 EOMF) quien a su vez depende de otros. » El principio de dependencia jerárquica –que no sumisión- ha de jugar sólo y únicamente dentro de la Institución para garantizar la uniformidad y unidad del MF, con absoluto respeto a la legalidad e imparcialidad » (LIBRO BLANCO DEL MF, pg. 33).
Sin embargo el principio de unidad jerárquica, junto con el sistema actual de nombramiento del Fiscal General del Estado (quien ostenta la Jefatura Superior del MF, art. 22. EOMF, y puede impartir órdenes e instrucciones vinculantes a sus subordinados, art. 25 EOMF)
En relación con esta importantisima cuestión, la UNIÓN PROGRESISTA DE FISCALES ha asumido como modelo a conseguir la designación parlamentaria del Fiscal General del Estado, por mayoría cualificada del Congreso, con la consiguiente responsabilidad ante tal institución, aun reconocido la improbabilidad de obtención a corto o medio plazo de este propósito, dado que implica la necesidad de una reforma constitucional. Al respecto el propio LIBRO BLANCO DEL MINISTERIO FISCAL manifiesta que «si algún día decidiera el Parlamente reformar el texto constitucional, un sector importante de la Carrera vería con agrado la posibilidad de una intervención del mismo en la propuesta por una mayoría cualificada para la designación del Fiscal General del Estado».
Sin embargo, el problema no es simplemente buscar la fórmula más adecuada de nombramiento del Fiscal General del Estado, sino, fundamentalmente, que la actuación de éste sea el cumplimiento de su misión de «promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público tutelado por la ley» así como «Procurar ante los tribunales la satisfaccion del interés social» (art. 124.1 CE y 1 EOMF) bajo los repetidos principios de independencia e imparcialidad. La imparcialidad queda en entredicho no sólo porque el Gobierno es libre para nombrar a una persona «afín», sino, sobre todo, porque el Fiscal designado actuará siempre bajo la espada de Damocles de ser destituido en cuanto realice una actuación que no sea coincidente con el interés del Gobierno que le nombró.
La dependencia jerárquica interna debe ser compatible con la independencia externa, independencia de los órganos del Ministerio Fiscal respecto de los otros poderes del Estado, así como de las autoridades, y grupos que actúan en la vía pública, como ha venido a manifestar el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y como reclama el Proyecto de Corpus iuris de Derecho Penal Europeo para la persecución de los delitos afectantes a los intereses económicos de la Unión Europea en el marco del proceso de desarrollo del «Espacio Judicial Europeo».
Son los órganos colegiados del Ministerio Fiscal, fundamentalmente el Consejo Fiscal, la Junta de Fiscales de Sala y las Juntas de Fiscales de cada Fiscalía los que pueden servir de equilibrio a la dependencia jerárquica, y los que podrán servir para constituir de forma democrática y participativa la voluntad del Ministerio Fiscal en el ejercicio cotidiano de la función. Sin embargo ello es difícil en el sistema actual.
El Consejo Fiscal constituye el órgano más representativo de la Institución (LIBRO BLANCO, pg. 92), tiene fundamentalmente funciones de organización interna. Frente a la unánime petición de que sea potenciado (LIBRO BLANCO, pg. 93), se ha acreditado como absolutamente inoperante en los últimos años. No se le han querido dar funciones y las pocas que tiene han sido recortadas o despreciadas
La Junta de Fiscales de Sala tiene cometidos de carácter técnico jurídico: «Asiste al Fiscal General del Estado en materia doctrinal y técnica, en orden a la formación de criterios unitarios de interpretación y actuación legal» (art. 14.2 EOMF). Todos sus miembros deben pertenecer a la primera categoría de la Carrera Fiscal, y el ascenso a esta categoría, tras la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 13 de Abril de 1998, está en manos del Gobierno y de su Fiscal General, sin que pueda tener el filtro o contrapeso del órgano en el cual más representados están los miembros de la Carrera Fiscal. De esta forma es difícil hablar de imparcialidad, cuando no sólo el Fiscal General del Estado, sino también su órgano asesor en materia doctrinal y técnica, en la formación de criterios unitarios de interpretación legal, resolución de consultas, elaboración de Memorias y Circulares etc. (art. 14.2 EOMF) puede ser designado por el Gobierno sin traba alguna.
Las Juntas de las Fiscalías tienen una escasa regulación (art. 24 EOMF) y siempre prima la decisión del Fiscal Jefe o del superior jerárquico.
La necesidad de un replanteamiento global del Ministerio Fiscal en sus dimensiones institucional y funcional, es condición insalvable y previa para una reforma mínimamente operativa del proceso penal y en particular para cuestiones tan importantes como la profundización en el principio acusatorio, las diligencias de investigación del Ministerio Fiscal (art. 5 EOMF y 785 bis LECr), su labor ante la Policía Judicial y, por supuesto, la titularidad de la instrucción de los delitos, despejando la duda de mantener al Juez Instructor u otorgar la misma al Fiscal.
Dentro de ese debate para obtener un diseño definitivo, democrático y moderno del Ministerio Fiscal que el FORO POR EL SERVICIO PUBLICO DE LA ADMÍNISTRACION DE JUSTICIA debe liderar, deberán tratarse los siguientes aspectos relativos al Ministerio Fiscal:
-Sistema de nombramiento del Fiscal General del Estado, con un control parlamentario de los méritos y trayectoria profesional del candidato, tras una exposición de su programa de actuación. Control parlamentario del ejercicio de sus funciones a lo largo de su mandato.
-Regulación de la Junta de Fiscales de Sala, Consejo Fiscal y Juntas de Fiscalía como órganos de participación democrática de la Carrera Fiscal. Es preciso que la unidad y dependencia jerárquica del Ministerio Fiscal tenga su contrapeso en las funciones de estos órganos, cuyas decisiones deben ser, en ocasiones vinculantes, en particular en el informe favorable del Consejo Fiscal para el acceso a la primera categoría de la Carrera Fiscal (según establece la letra del EOMF).
-Sistema de acceso a la Carrera Fiscal, superando el sistema puramente memorístico. Deberá estudiarse la posibilidad de un acceso único a la Carrera Judicial y Fiscal, e incluso una posible unificación futura de ambas Carreras. Posibilidad de ingreso de forma distinta a la oposición
-Formación permanente y obligatoria de todos los Fiscales, como requisito imprescindible para su promoción profesional. Ello lleva a un replanteamiento del Centro de Estudios Jurídicos de la Administración del Justicia, así como la colaboración de otros organismos para la formación de áreas o disciplinas no jurídicas.
-Organización interna del Ministerio Fiscal que garantice la presencia del Fiscal en todos los órganos judiciales, así como su intervención en todos los procesos y funciones que le encomienda su estatuto Orgánico. Especialización de funciones, Fiscales coordinadores, Destacamentos, etc.
-Regulación de las Juntas de Fiscalía; posibilidad de que los Fiscales promuevan su reunión e introduzcan puntos en el orden del día.
-Promoción profesional y económica basada en el desempeño de las funciones, rendimiento y formación.
-Autonomía presupuestaria del Ministerio Fiscal.
-Régimen disciplinario del Ministerio Fiscal.
-Relaciones del Ministerio Fiscal con otros organismos que puedan coadyuvar en el ejercicio de las acciones penales y civiles. Atención al ciudadano que acude a la Administración de Justicia, en particular a las víctimas de los delitos.
NOTA. La elaboración del presente documento se basa en gran parte en el informe que realizó Pedro Crespo Barquero sobre la Moción del Pleno del Congreso de los Diputados de 27 de mayo de 1997 sobre la posible reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, informe que fue asumido por el Secretariado Permanente de la UNIÓN PROGRESISTA DE FISCALES.
Junio de 1999
Alfonso Aya Onsalo
